Пропишись и голосуй

12 апреля в нескольких городах Киргизии пройдут выборы депутатов местных кенешей (советов). Еще не начался даже месяц, отведенный законом на агитацию, но это политическое событие уже оказалось в центре внимания СМИ. Наблюдателей возмутил резкий рост числа людей, пожелавших прописаться в городах, в которых состоятся выборы. Причем новые жители отличаются неприхотливостью – многие из них, если верить документам, соглашаются поселиться под одной крышей с тысячей соседей и даже больше. Впрочем, «завоз избирателей» далеко не единственная проблема местного самоуправления в Кыргызстане.

Утонувшие в законах

Нередко истоки киргизского самоуправления пытаются искать в советской административной системе и даже в традициях времен былинного богатыря Манаса. Но с наибольшим успехом на роль «исторической модели» может претендовать схема, сложившаяся в XIX веке при вхождении Киргизии в состав Российской империи. Тогда государство оставило немало полномочий местным лидерам, которые в оседлых поселениях образовывали советы аксакалов, а у кочевых племен были представлены аильными старшинами.

После 1917 года в государстве началась политика жесткой централизации, и все дореволюционные формы местного самоуправления были объявлены «пережитками прошлого». Отныне даже затерянному в горах чабану не полагалось думать о решении приземленных местных вопросов в отрыве от общегосударственного пути к коммунистическому будущему.

Но наступила перестройка… В 1990 году Верховный совет СССР издал закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который лег в основу закона «О местном самоуправлении в Республике Кыргызстан», принятого годом позже. Это была попытка изменить роль местных советов, переориентировать их с контроля выполнения государственных задач на решение насущных проблем. Попытка не удалась, потому что в 1991 году сам СССР распался.

Уже в 1992 году власти независимой Киргизии пришли к выводу, что унаследованный от СССР закон не соответствует потребностям нового времени. Был принят новый нормативный акт «О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан». Этот документ давал органам местного самоуправления даже меньше свободы, чем «советский» вариант. По одной версии, центральная власть испугалась утраты контроля и возможного сепаратизма. По другой версии, новоявленные местные власти оказались не готовы самостоятельно решать все стоящие перед ними задачи. А может быть, в чем-то верны обе трактовки.

Аскар Акаев. Фото с сайта Askarakaev.org

В 1994 году, через год после принятия Конституции Кыргызстана, полномочия местных органов решили все-таки расширить. Президент Аскар Акаев своим указом утвердил положение «Об основах организации местного самоуправления в Кыргызской Республике», которое стало третьим за четыре года ключевым нормативным актом в данной сфере. При этом закон 1992 года не был упразднен, хотя во многом противоречил новому положению. Из-за этого реальное внедрение в городах и селах новой модели власти оказалось затруднено. Ситуация несколько улучшилась в 1996 году, когда в Конституцию были внесены поправки, усилившие роль местного самоуправления.

Наконец, в 2002 году был принят новый закон «О местном самоуправлении и местной государственной администрации», а в 2003 году – отдельный закон «О финансово-экономических основах местного самоуправления». Затем от реформирования местной власти пришлось отвлечься. В 2005 году в Киргизии произошла революция, в ходе которой был свергнут Аскар Акаев, а в 2010 году та же судьба постигла второго президента Курманбека Бакиева.

После второй революции в стране приняли новую Конституцию и почти сразу, в 2011 году, – очередной закон «О местном самоуправлении». Этот документ остается действующим до сих пор, однако разнообразные поправки туда вносятся несколько раз в год. Также издаются дополнительные нормативные акты – закон «О выборах депутатов местных кенешей» (2011 год), «О порядке делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий» (2013 год), «О порядке проведения проверок деятельности органов местного самоуправления» (2016 год)… Одновременно остаются действующими отдельные документы былых эпох – такие как закон «О статусе депутата местного кенеша» от 2000 года и «О муниципальной собственности на имущество» от 2002 года.

Предвыборная урбанизация

В 2019 году президент Сооронбай Жээнбеков инициировал разработку Кодекса о местном самоуправлении, в котором должны быть упорядочены все «правила игры». Безусловно, это хорошее начинание. Но 12 апреля 2020 года в нескольких городах Киргизии должны состояться местные выборы, и до тех пор кодекс принять не успеют. Поэтому Центризбиркому, кандидатам и избирателям приходится опираться на вышеописанное хаотическое собрание нормативных актов.

Это приводит к ощутимым неудобствам. Например, 25 февраля член Центризбиркома Атыр Абдрахматова обратила внимание на то, что недавно было принято решение снять запрет на получение депутатских мандатов директорами школ и главврачами учреждений здравоохранения. И запрет действительно убрали — из закона «О местном самоуправлении». Но в законе «О статусе депутата местного кенеша» он остался. Теперь, по словам Абдрахматовой, директора школ и главврачи не знают – стоит ли им пытаться баллотироваться в депутаты.

Паспортный стол в Караколе. Фото с сайта Azattyk.org

Но главной проблемой в этом году единогласно признан так называемый «завоз избирателей». В начале февраля СМИ обратили внимание на то, что в Оше, Караколе и Токмаке перед выборами резко выросло число желающих получить прописку. Так, в Оше меньше чем за два месяца 2020 года прописались около 35 тысяч человек – столько же, сколько за весь 2019 год. Наблюдатели с легкостью объяснили причину этого паранормального явления. По их словам, кандидаты массово завозят в города своих родственников из сел и просто подкупленных избирателей. Более того, нечто подобное наблюдалось перед выборами и в прошлые годы, просто на это никто не обращал внимания.

На этот раз по теме пришлось высказаться всем – и членам Центризбиркома, и сотрудникам Государственной регистрационной службы, и Генпрокуратуре. Тут же выяснилось, что в Оше в одном помещении прописали 1311 человек, в девяти помещениях – от 600 до 1000 человек, в двух помещениях – от 400 до 500 человек, а еще в десятках помещений – от одной до трех сотен. В Токмаке и Караколе размах поскромнее, но и там выявлено немало домов, в которых якобы сожительствуют несколько десятков или сотен людей.

В результате глав паспортных столов всех трех городов отстранили от работы. Было возбуждено несколько уголовных дел. Но параллельно выяснилось, что хаос в киргизском законодательстве царит не только в сфере местного самоуправления… Как оказалось, закон «О внутренней миграции» не содержит ограничений по количеству людей, которые могут быть прописаны в одном помещении. Иными словами, сотрудники Государственной регистрационной службы не несут никакой ответственности, даже если проставили одинаковый адрес в 1311 паспортах. Но ограничения по числу проживающих имеются в Жилищном кодексе. Там говорится, что на одного человека должно приходиться не менее 12 квадратных метров пространства. Ответственность за «перенаселение» несут домовладельцы – им в таких случаях вменяется нарушение санитарных и технических норм.

Однако в ходе предвыборного скандала журналисты выяснили – порой домовладельцы даже не знали, что по их адресу кого-то прописывают. И уж конечно, никакие сотни людей в реальности в этих домах не ютились, то есть по факту санитарные и технические нормы не нарушались. Так как быть и кого наказывать?

Избирательный участок в Киргизии. Фото с сайта Azattyk.org

Также у наблюдателей возник вопрос о судьбах людей, которые в ответ на просьбы кандидатов согласились временно побыть горожанами. Дело в том, что у многих сельчан нет технической документации на дома. Сейчас они с легкостью выписались и получили новую прописку, но когда выборы состоятся – вероятно, захотят вернуть старую. А это как раз может оказаться невозможным без технических документов.

Наконец, в Центризбиркоме заявили, что «завоз избирателей» окажется бесполезным из-за нововведений в паспортном учете. С 2017 года в Киргизии выдаются новые биометрические паспорта, в которых, помимо прописки, надо ставить еще и пометку о принадлежности к местному сообществу. Большинство «новых горожан» ограничиваются пропиской. Но без пометки они в списки избирателей не попадут. Это, конечно, здорово, но вызывает дополнительные вопросы. А если, например, совершенно законопослушный гражданин не успел получить биометрический паспорт? Является ли это основанием для лишения его избирательного права?

Надо больше законов

За минувшие недели было предложено множество вариантов решения проблемы «завоза избирателей». Увы, но большинство этих идей предполагает дальнейшее разрастание законодательной базы. В частности, по итогам специального заседания в Центризбиркоме было принято решение разработать законопроект, который четко ограничит количество людей, прописанных по одному адресу.

Депутат Жогорку кенеша (парламента) Аида Исмаилова предложила ввести штрафы для избирателей, торгующих голосами. Также она хочет лишать свободы кандидатов, их родственников и членов штабов, уличенных в подкупе. А сразу два депутата – Жанар Акаев и Дастан Бекешев – озвучили предложение запретить голосовать на местных выборах людям, прожившим в населенном пункте менее полугода. Правда, непонятно, что помешает кандидатам организовать «завоз избирателей» на полгода раньше.

Безусловно, в этих инициативах есть логика. Но они предлагаются бессистемно, в привязке к конкретной ситуации, без вдумчивой оценки влияния на другие сферы жизни. По всей видимости, часть законопроектов в итоге отсеется, а часть – будет принята, но лишь добавит противоречий в нормативную базу. Ну а нечистые на руку кандидаты с легкостью найдут новые лазейки в законах. Чем более запутанно законодательство – тем проще жить тем, кто ищет пути его обхода.

Более того, тут действует своего рода «отрицательный отбор». Если вспомнить директоров школ и главврачей больниц, которые по одному закону имеют право быть депутатами, а по другому – не имеют… Вполне вероятно, что робкие и честные люди на всякий случай откажутся баллотироваться в такой ситуации. А вот те, для кого соответствие букве закона не особенно важно, спокойно включат свои имена в списки кандидатов.

«Ну что, мафиозники?»

Тот факт, что депутатами местных кенешей в Киргизии нередко становятся не особенно законопослушные граждане, доказывается криминальными сводками. Местные депутаты регулярно попадают за решетку не только по обвинению в должностных преступлениях, но и из-за откровенно криминального поведения. Наркоторговля, драки, поножовщина, вымогательство… Такого рода активность народных избранников в Киргизии давно никого не удивляет.

Сапарали Борубаев. Фото с сайта Azattyk.org

Показательный случай произошел в феврале в селе Катран Лейлекского района Баткенской области. Спикера местного кенеша Сапарали Борубаева обвинили в нанесении черепно-мозговой травмы председателю комиссии по бюджету Нурдину Дуйшебаеву. По словам пострадавшего депутата, в ходе обсуждения бюджета на 2020 год он раскритиковал спикера. Затем депутатам пришлось прервать сессию и ехать помогать тушить пожар в местной больнице. Вечером этого трудного дня Дуйшебаев сидел в машине с двумя односельчанами и разговаривал. Борубаев подсел в автомобиль со словами: «Ну что, мафиозники, сидите?» Слово за слово, и Дуйшебаев оказался в больнице.

Арестованный спикер утверждает, что между ним и депутатом произошла только словесная перепалка, а почему оппонент госпитализирован – он понятия не имеет. Борубаев добавил, что Дуйшебаев настаивает на расходовании 21 миллиона сомов ($300,5 тыс.), которые золоторудная компания A.Z. International уплатила в местный бюджет за право удержания лицензии на разработку золоторудного месторождения неподалеку от Катрана. По мнению спикера, если начать расходовать эти средства – сельчане не смогут дальше сопротивляться разработке рудника (которую они не дают начать с 2012 года). Именно этот вопрос и стал причиной бурной и травмоопасной «парламентской дискуссии».

Непроясненным остался только один вопрос. Почему Борубаев назвал Дуйшебаева и его собеседников «мафиозниками»?..

Впрочем, о том, что власть в Киргизии прочно срослась с организованной преступностью, не заявлял только ленивый. А 13 февраля 2020 года существование проблемы открыто признало МВД. Ведомство опубликовало законопроект об усилении борьбы с ОПГ, в пояснительной записке к которому говорится: «В настоящее время организованная преступность в Кыргызской Республике приобрела такие масштабы, что стала использовать в своих интересах возможности институтов государства и гражданского общества, подрывая национальную безопасность, экономическую и духовную основы существования нации». Также в документе идет речь о «правовом нигилизме, охватившем значительные слои населения и властные структуры всех уровней».

Конечно, общественность в большей степени привлекают истории о криминальных связях таких тяжеловесов, как представители влиятельного семейства Матраимовых. Фотография предполагаемого главы клана контрабандистов Хабибулы Абдукадыра на инаугурации президента Жээнбекова также вызвала интерес. Но криминализация органов местного самоуправления, может быть, та база, на которой держится все остальное. Это наглядный пример того, что, если законы не справляются с урегулированием жизни общества, на смену им с легкостью приходят «понятия». В конце концов, как не стать «правовым нигилистом», если нормативные акты противоречат друг другу и меняются быстрее, чем учащиеся юридических вузов успевают сдать по ним экзамены.