Конституция не рулит

30 августа 1995 года в Казахстане была принята Конституция. Почти за четверть века основной закон страны не раз менялся — некоторые статьи оттуда убирали, другие, наоборот, вносили. Корреспондент «Ферганы» вместе с экспертами изучал, как и для чего это делалось и кто от этого выиграл.

Между первой и второй

С момента обретения независимости у Казахстана были две Конституции. Первая была принята в 1993 году. Она закрепляла многие правовые нормы: народный суверенитет, независимость государства, принцип разделения трех ветвей власти, признание казахского языка государственным, а президента — главой государства и так далее. В основе документа 1993 года лежала модель парламентской республики. Эту Конституцию называли «абдильдинской» в честь Серикболсына Абдильдина, главного соперника Нурсултана Назарбаева на президентских выборах 1999 года.

В первой версии документа единственным законодательным и высшим представительным органом страны был Верховный Cовет. Он мог менять Конституцию, принимать и толковать законы и контролировать их исполнение, изменять территориальные границы страны, утверждать, изменять и контролировать госбюджет, в общем, имел широкие полномочия. Сейчас в это сложно поверить, но тогда президент страны был подотчетен Верховному Совету и даже отчитывался перед депутатами.

Однако это продлилось недолго: дискуссии вызывала неопределенность полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти. Считалось, что это не позволяло стабилизировать политическую и социальную ситуацию в стране. И в 1995 году тогдашний глава государства Нурсултан Назарбаев инициировал создание рабочей группы для разработки новой Конституции. Сам президент еще весной того же года лично законспектировал Конституции 20 стран Европы, Америки, Азии в поисках положений, которые бы подходили для нашего государства.

Затем объявили Всенародный референдум — по официальным данным, принятию нового основного закона страны предшествовало широкое обсуждение его проекта населением. Сообщалось, что в нем участвовали более 3 миллионов граждан. Во время обсуждения, по версии властей, поступило почти 30 тысяч предложений и замечаний. В итоге в 55 статей Конституции внесли более 1100 поправок и дополнений. Впрочем, у официальной версии есть и оппоненты. «Конечно, за один месяц (с 28 июля до 30 августа) народ Казахстана не мог изучить, обсудить и внести какие-то изменения в главный документ страны. Уровень культуры и политической образованности населения Казахстана в то время не был настолько высок», — отмечала председатель «Фонда развития парламентаризма» Зауре Батталова в интервью Тhe-steppe.

В итоге 30 августа 1995 года была принята вторая Конституция. В ней широкие функции и полномочия парламента перешли к президенту, а всесильный Верховный Cовет вовсе ликвидировали. Кроме того, парламент потерял контрольные функции, а часть его законодательных полномочий передали президенту и правительству. Конституционный и Арбитражный суды были упразднены.

При этом во вторую Конституцию перешли достаточно важные нормы. Например, то, что одно и то же лицо не может занимать пост президента больше двух сроков. А тот, кто достиг 65 лет, был не вправе выдвигать свою кандидатуру на пост главы государства.

Срок президентства увеличили

После трех лет тишины на Конституцию вновь начались набеги. Первый — в 1998 году, когда внесли изменения в 19 статей основного закона. Тогда среди прочего была представлена норма о десяти депутатах Мажилиса, избираемых на основе партийных списков по системе пропорционального представительства. «Пропорциональная система в Казахстане — это решение центра по спискам кандидатов. Оно ориентируется отчасти на регионы, но приоритет отдан централизованному набору кандидатов под присмотром президента. Иными словами, важнее лояльность кандидата и выслуга перед президентом, нежели акцент на потребностях и нуждах региона. Это извращает идею представительства в пользу интересов партии, президента. Поэтому парламент стал атрибутом власти президента», — считает политолог Димаш Альжанов.

Экземпляр Конституции в библиотеке Первого президента Казахстана. Фото с сайта Today.kz

Но главные изменения в 1998 году затронули сроки полномочий президента, которые были увеличены с 5 до 7 лет «в связи с целесообразностью создания ему должных условий для завершения вывода страны на путь устойчивого экономического и политического развития». Кроме того, был отменен предельный возраст в 65 лет для главы государства (к следующим выборам, намеченным на 2006 год, Назарбаеву исполнялось 66 лет). Спустя несколько месяцев после внесения поправок состоялись президентские выборы.

Далее, в июне 2000 года, Конституционный совет вынес решение, по которому норма о том, что одно и то же лицо не может быть избрано президентом Казахстана более двух раз подряд, «не распространяется на лицо, осуществлявшее полномочия Президента Казахской ССР и Республики Казахстан до избрания его на эту должность 10 января 1999 года». То есть Конституционный совет посчитал, что первый срок Назарбаева нужно считать не с 1991 года, а с 1999-го.

Срок сократили, но привилегий стало больше

Следующие значительные поправки в основной закон страны внесли в мае 2007 года. Тогда срок президентских полномочий сократили с 7 до 5 лет, но подчеркнули, что эти изменения вступят в силу после следующих выборов, намеченных на 2012 год. Заодно норму «одно и то же лицо не может быть избрано президентом республики более двух раз подряд» дополнили словами «настоящее ограничение не распространяется на первого президента».

В официальных комментариях к изменениям было заявлено, что их внесли 90 депутатов. «Как видим, более трех четвертей членов обеих палат парламента реализовали волеизъявление своих избирателей, настаивавших на предоставлении Н.А.Назарбаеву возможности продолжить реформирование политических отношений», — говорилось в сопроводительном документе.

До принятия поправок президент страны на период осуществления своих полномочий формально не имел права вести деятельность в политической партии. В 2007 году эту норму убрали. С того времени Нурсултан Назарбаев возглавляет партию «Нур Отан», в которой состоят практически все ключевые чиновники и депутаты страны.

По Конституции с 2007 года президент самостоятельно назначает людей на должности министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, юстиции. За главой государства также закрепили право законодательной инициативы. До этого она принадлежала только депутатам парламента и правительству.

Кроме того, в пункте, гласящем, что президентом может быть избран гражданин РК по рождению, не моложе сорока лет, свободно владеющий государственным языком и проживающий в Казахстане не менее пятнадцати лет, слова «не менее пятнадцати лет» заменили на «последние пятнадцать лет». По одной из версий, это было сделано, чтобы эмигрировавшие чиновники и олигархи не могли претендовать на управление страной.

Нурсултан Назарбаев. Фото с сайта Kremlin.ru

Также состоялся переход к пропорциональной избирательной системе, а Ассамблею народа Казахстана наделили конституционным статусом и правом делегировать своих представителей в парламент.

Кроме того, в Конституции прописали название столицы — Астана, так как в момент принятия основного закона в 1995 году столицей страны был город Алма-Ата. Забегая вперед, отметим, что именно этот пункт создал юридическое препятствие при переименовании Астаны в Нур-Султан.

Поправками от 2007 года также исключили пункт, который не допускает слияния общественных и государственных институтов. Мотивировали это тем, что достигнут значительный прогресс в формировании и функционировании политических партий в Казахстане, и особо выделили «Нур Отан», которая стала ведущей политической силой страны, готовой интегрироваться в государственную систему.

Наконец, в основной закон Казахстана включили пункт, разрешающий государственное финансирование общественных объединений. Так появился лакомый «госзаказ», за который борются разного рода общественные и коммерческие организации, в том числе и СМИ.

Возвышение Совбеза

В очередной раз Конституцию поправили в 2011 году. В феврале в основной закон внесли формулировку «Внеочередные президентские выборы назначаются решением президента республики и проводятся в порядке и сроки, установленные конституционным законом» (в том же месяце были объявлены внеочередные президентские выборы, которые прошли в апреле), а за Назарбаевым закрепили статус «Елбасы».

В марте 2017 года в Конституцию ввели норму о лишении гражданства по решению суда за совершение террористических преступлений, а также за причинение иного тяжкого вреда жизненно важным интересам Казахстана. Правда, до сих пор нет подробных пояснений, какие преступления могут нанести этот «тяжкий вред», а также кто и как его определяет. Были внесены изменения, позволяющие в пределах Астаны (Международного финансового центра Астана) устанавливать особый правовой режим в финансовой сфере.

Снова конституционная реформа не обошла стороной пункты, связанные с главой государства. На этот раз к требованиям добавили наличие у президента страны высшего образования. Немаловажными оказались поправки, которые коснулись Совета безопасности. Его сделали главным конституционным органом Казахстана — до этого он был консультативно-совещательным.

Все поправки были внесены без проведения референдума. Назарбаев тогда объяснил это так: «Нет необходимости проводить референдум с большими затратами, людскими ресурсами и создавать политические проблемы, вопросы в обществе».

Совет или суд

Кроме Конституции, некоторые обязательные для исполнения нормы закреплены в конституционных законах. К примеру, такой закон о выборах дополнили требованием для кандидатов в президенты иметь пятилетний опыт работы на госслужбе. Есть еще конституционный закон «О Первом Президенте Республики Казахстан — Елбасы», который позволяет Нурсултану Назарбаеву пожизненно возглавлять Совет безопасности. Он и члены его семьи освобождаются от уголовной ответственности. Им гарантируются банковская тайна и неприкосновенность банковских счетов. А за порчу изображений первого президента Казахстана, публичные оскорбления и искажения фактов его биографии предусмотрена уголовная ответственность.

Члены Конституционного совета Казахстана. Фото с сайта Ksrk.gov.kz

Немаловажную роль во внесении поправок в Конституцию играет Конституционный совет. Этот государственный орган не входит в судебную систему, обеспечивает верховенство Конституции как основного закона государства на всей территории Казахстана и разъясняет, соответствуют ли ей принимаемые законы. По своему статусу совет независим от госорганов, организаций, должностных лиц и граждан. Когда в Конституцию вносились важные поправки, общественность не раз поднимала шум, но во всех случаях совет давал добро. Так было в марте этого года, когда Касым-Жомарт Токаев предложил переименовать Астану в Нур-Султан.

Ряд юристов отмечает, что населению Казахстана наличие Конституционного совета ничего конкретного не дает, так как граждане не могут туда обращаться. В этом плане существовавший до Конституционного совета Конституционный суд был более полезен для народа. «Не всегда в Конституцию и другие законы вносят изменения, гарантирующие права и свободы граждан. А ведь суть любого закона в том, что он должен помогать людям реализовать свои права, быть справедливым, а главное — соответствовать логике и здравому смыслу. В России оставили конституционный суд, который определяет соответствие законов Конституции. И правильно — только независимая судебная власть должна определять это соответствие», — считает адвокат Бауыржан Азанов.

Конституция оторвана от реальной жизни

По мнению Азанова, нынешняя Конституция не соответствует правоприменительной практике, поэтому гражданам крайне сложно реализовать даже гарантированные ею права, начиная от получения бесплатной медицины и образования до попыток публично выразить свое мнение. «Чтобы получить какую-либо помощь или услугу, гражданам нужно преодолеть множество препятствий, инициированных чиновниками, которые в свою очередь ссылаются на разного рода законы и нормативно-правовые акты. Нужно четко понимать: Конституция выше любых других законов. Но я не понимаю, почему в статьях в ней идут постоянные отсылки к другим законам. Я читал Конституцию Франции, США — там нет отсылок. Там прямо пишут, какие есть права у граждан, и все. И эти нормы действуют», — сравнивает Азанов.

К примеру, статья 32 Конституции гласит: «Граждане Республики Казахстан вправе мирно и без оружия собираться, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Пользование этим правом может ограничиваться законом в интересах государственной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья, защиты прав и свобод других лиц». Почти всегда под предлогом «безопасности» и «общественного порядка» власти отказывают в проведении мирных митингов, ссылаясь на законы, которые ограничивают конституционное право.

«На примере нашей Конституции приходится констатировать, что закрепленные в ней принципы права, гарантирующие высшую юридическую силу фундаментальным свободам и правам человека, в действительности ограничены нижестоящими нормативно-правовыми актами. Из-за этого заложенные в Конституции гарантии зачастую носят декларативный характер, ибо право должно быть гарантированно, то есть подкреплено механизмом его реализации и контроля за соблюдением этого права», — поясняет правозащитник Ерлан Калиев.

Кроме права на мирные собрания, казахстанцы иногда не могут даже выехать из страны из-за банковских и других задолженностей, хотя беспрепятственный выезд и возвращение в республику гарантированы статьей 21 основного закона страны.

Юристы и правозащитники напоминают, что по рангу верховенство Конституции над другими законами внутри Казахстана неоспоримо. Но на деле даже обычное постановление городского маслихата может оказаться выше. «В Казахстане граждане лишились права на демонстрации и шествия с тех пор, как стали выходить постановления городских маслихатов, определяющие места для массовых собраний. В Алма-Ате это одно место за кинотеатром Сарыарка. Но шествие нельзя провести в одном месте, оно подразумевает движение», — приводит пример директор Казахстанского международного бюро по правам человека Евгений Жовтис.

Неудобства с правоприменением испытывают не только обычные жители, но и юридически грамотная часть населения — адвокаты. «Пункт 2 статьи 5 Конституции называет вмешательство государства в дела общественных объединений незаконным. Но в отношении юристов это вмешательство "узаконили" законом "Об адвокатуре". Специально законом выстроена система "короткого поводка" адвокатов, еще и юристов. Это создает условия для гарантированного потока денежных средств в виде отчислений адвокатов и юристов», — говорит Лаззат Кусаинова, кандидат юридических наук, доктор PhD, президент Международного центра научных коллабораций (ICSC).

В ожидании перемен

«Действующая Конституция закладывает авторитарную основу. Поэтому нужна реформа, и она должна основательно пересмотреть роль президента и перейти к парламентской форме [правления] с разделением властей. Президент не может быть над конституционным строем. А Конституция должна следовать принципу разделения властей и гарантировать независимость судебной власти», — предлагает Димаш Альжанов, участник движения Oyan Qazaqstan!.

Данное гражданское объединение заявило о необходимости конституционных перемен и обнародовало свою версию реформы. Кроме того, активисты движения провели марш по улицам Алма-Аты в поддержку данной реформы 30 августа.

Активисты Oyan, Qazaqstan. Фото "Ферганы"

Адвокат Джохар Утебеков также отмечает, что нынешняя Конституция закрепляет авторитарный режим, что не позволяет надеяться на реализацию прописанных в ней прав человека, и тоже видит необходимость в ее дополнении. «Не соблюдаются все конституционные права граждан. Тут нечего выбирать. Из прав человека я бы добавил в Конституцию такие вещи, как свобода выражения мнений, право на получение информации о состоянии экологии, уведомительный характер митингов, отмена смертной казни, запрет на дискриминацию по признаку сексуальной ориентации, санкционирование судом прослушивания телефона, гарантия защиты государством интеллектуальной собственности», — перечисляет адвокат.

Пока общественность ждет реформ, остается констатировать, что Конституция не сильно жалует граждан не только в правоприменительной практике, но и на бумаге. При небольшом филологическом анализе можно обнаружить, что самые популярные слова в тексте Конституции: «республика», «закон» и «президент». Слово «право» не входит даже в топ-5. А слова «человек», «гражданин», «народ» не попадают даже в десятку.