Переходят все границы

На специальной межправительственной конференции в Марракеше (Марокко), которая пройдет 10 декабря, запланировано принятие Глобального договора о миграции. Это будет первое в истории ООН соглашение такого масштаба, которое касается общих подходов к международной миграции и будет учитывать как государственный суверенитет конкретных стран, так и права человека в целом.

Разработка документа началась в апреле 2017 года, и 13 июля 2018 года государства-члены ООН завершили подготовку текста Договора.

Документ включает 23 цели по улучшению управления миграцией на местном, национальном, региональном и глобальном уровнях. По сути, он должен создать для  мигрантов и обществ, которые их принимают, благоприятные условия, обеспечивающие «полную социальную интеграцию и сплоченность», «искоренение всех форм дискриминации», «укрепление международного сотрудничества и глобального партнерства в целях обеспечения безопасной, упорядоченной и легальной миграции»

Поперек национальной безопасности?

Во время Генассамблеи ООН, которая состоялась 26 сентября текущего года, генеральный секретарь ООН Антониу Гутерриш призвал все международное сообщество поддержать Глобальный договор о миграции и «взять на себя обязательства максимально использовать позитивные стороны миграции и снизить негативные последствия негодных решений и отказа от сотрудничества».

По его мнению, документ позволит сообща решать проблемы миграции. Генсек ООН уверен, что Глобальный договор о миграции принесет пользу как самим мигрантам, так и населению тех стран, которые они покинули, и тех, где поселились. Кроме того, договор поможет решить вопросы, связанные с нелегальной и принудительной миграцией, а также защитить права мигрантов и снизить риск, которому они подвергаются.

Лагерь курдских беженцев на турецкой границе. Кадр видеозаписи с сайта Voanews.com

Несмотря на очевидную необходимость такого документа, согласование его вызвало серьезные споры. В частности, дискуссии разгорелись вокруг того, будет ли договор иметь юридически обязывающую силу или его положения — это скорее рекомендации для мирового сообщества? Так, еще в ходе подготовки документа заместитель министра иностранных дел РФ Александр Панкин заявил: Россия рассчитывает на то, что Глобальный договор о миграции не будет иметь юридически обязывающей силы. По мнению представителя РФ, если Глобальный договор будет обязателен для исполнения, то он не будет способствовать национальной безопасности страны.

«Нам хотелось бы, чтобы он [Договор] не имел юридически обязывающей силы, потому что большинство положений, которые там зафиксированы, будут касаться либерализации режима миграции: избежание наказания при  пересечении границы нелегальными иммигрантами, их незадержание, непомещение под арест, невынесение сроков, привилегированного положения мигрантов в обществе», — пояснил дипломат.

Как отметил Панкин, «такого рода законы не будут способствовать ни усилению нашей национальной безопасности, ни обеспечению нормального характера отношений с мигрантами в России».

Однако позиция России в этом вопросе оказалась еще сравнительно мягкой. США и вовсе отказались от участия в Договоре, заявив о его «несоответствии национальным интересам и принципам администрации президента Дональда Трампа».

Мальтийский патрульный катер у судна с ливийскими беженцами. Фото с сайта Navy.mil

Не только беженцы, но и мигранты

Подробнее о Договоре и его имплементации (осуществлении внутри государств) в интервью «Фергане» рассказал директор бюро Международной организации по миграции (МОМ) в Москве Абдусаттор Эсоев.

— Отличается ли этот Договор принципиально от других документов, посвященных миграции — например, от законодательств разных стран?

— Принципиальная новость тут заключается в том, что весь мир пришел к выводу, что нам надо разработать единый документ, в котором будут рассмотрены все вопросы, касающиеся миграции.

— Почему этот документ понадобился именно сейчас?

— Миграция была и есть, однако никогда этот вопрос не обсуждался на межгосударственном уровне. В восьмидесятые годы начались первые региональные миграционные процессы, и страны начали думать, как регулировать межстрановые миграционные потоки.

Мы шли к этому поэтапно. В 2000 году были приняты Цели развития тысячелетия, в которых вопросы миграции не поднимались. В 2015 году их заменили Цели в области устойчивого развития, где вопрос миграции так или иначе включен во многие цели.

19 сентября 2016 года впервые в истории ООН был созван Саммит ООН по вопросам беженцев и мигрантов. Это был саммит высокого уровня, посвященный решению проблем, связанных с перемещением больших групп беженцев и мигрантов. Там лидеры всех стран обсудили вопросы перемещения людей на уровне Генеральной Ассамблеи ООН. Толчком к созыву Саммита стал поток беженцев и мигрантов 2012–2014 годов в страны Европейского союза из мест, где шли конфликтные действия. Потом в Европу стали прибывать мигранты из различных стран: среди них оказались не только беженцы, но и люди, которым надо было зарабатывать и кормить свои семьи. На Саммите решили разработать два отдельных документа — по беженцам и мигрантам. Разработка была разбита на три фазы, которые требовалось реализовать в течение двух лет. Глобальный договор в отношении беженцев будет опираться на существующую систему международной защиты, в том числе на Конвенцию 1951 года. Разработка этого договора была передана в ведение УВКБ ООН.

Что касается Глобального договора о миграции, то было решено, что государства будут разрабатывать его самостоятельно. Во время первой фазы, с апреля по ноябрь 2017 года, проводились консультации на национальном, региональном и глобальном уровне. Целью первой фазы было рассмотрение национального миграционного законодательства стран-членов ООН.

На тот момент еще не было понятно, какой вид примет итоговой документ, будет ли он иметь юридическую силу или нет. Во время второй фазы, с ноября 2017 года по январь текущего года, проводился анализ конвенций и других международных документов по правам человека на предмет того, какие из них могут войти в итоговый документ. Надо было понять, какие документы о миграции уже существуют и могут ли прописанные в них механизмы быть применены в итоговом договоре.

Третья фаза, фаза переговоров между странами, являлась ключевой. На нее было выделено полгода, с февраля по июль 2018-го. Согласно первоначальному решению, ООН оказывала странам организационную поддержку в переговорах по принятию договора. В переговоры были вовлечены все страны-члены ООН — как принимающие, так и отправляющие мигрантов, а также страны транзита, у которых в сфере миграции имеются свои национальные интересы.

— Какие вопросы вызвали особые разногласия?

— Были, например, государства, которые настаивали на равных правах для своих граждан, мигрировавших в другие страны. Однако страны приема мигрантов хоть и признавали, что им нужны рабочие руки, но заявили, что регулировать миграционные потоки они будут в рамках своих собственных законов. По итогам переговоров национальные интересы всех стран были учтены, и в июле 2018 года был согласован текст документа, в который вошли 23 цели.

Принятие этого документа является очевидной необходимостью. Миграционная ситуация в мире меняется. Ранее миграция имела направление с Юга на Север, из развивающихся стран в развитые. На данный момент миграционные потоки носят разнонаправленный характер. Согласно последнему Глобальному докладу о миграции, сейчас наблюдается самый высокий уровень перемещения людей за всю историю человечества. Сегодня в состоянии миграции — как внешней, так и внутренней — находится каждый седьмой житель планеты. Миграция влияет на политические выборы, межправительственные и даже межэтнические отношения. Проблема миграции так актуальна, что отдельные группы используют ее в своих личных целях — как в позитивных, так и в негативных. Согласно отчету Глобального института Маккинзи, 247 миллионов человек в мире являются международными мигрантами. Денежные переводы мигрантов на родину в 2017 году составили 466 миллиардов долларов США. Таким образом, эти люди, которые составляют чуть более 3% от мирового населения, вносят вклад в мировой ВВП на уровне почти 10%, что соответствует примерно 6,7 триллиона долларов США. В докладе также отмечается, что работающий в миграции человек вносит вклад в мировой ВВП, который в два раза превышает тот, который бы он вносил, находясь на родине.

— Предусмотрена ли ответственность за неисполнение норм Договора?

— Во время обсуждения были предложения сделать его гибридным — так, чтобы за неисполнение некоторых норм была прописана ответственность. Однако на последнем этапе было решено сделать его имплементацию добровольной. То есть национальные законодательства стран будут превалировать над Договором.

Важно другое: в течение двух лет все страны находились за столом переговоров и совместно обсуждали проблему миграции. Завершение разработки Глобального договора является поистине историческим и знаменательным достижением: историческим, поскольку оно является первой исчерпывающей юридической основой для миграции, разработанной в ходе межправительственных переговоров под эгидой Организации Объединенных Наций, и знаменательным — потому что было достигнуто в условиях, когда риторика вокруг миграции носит весьма негативный характер.

Беженцы высаживаются на остров Лампедуза. Фото noborders с сайта Flickr

— В каком порядке будут реализовываться обозначенные в документе цели?

— Имплементационная фаза начнется в январе 2019 года. Будет создана Миграционная сеть ООН (UN Migration Network), в которую будут включены ключевые подразделения ООН: ЮНИСЕФ, УВКБ, МОТ, УВКПЧ, а также МОМ, которая после 65 лет работы в 2016 году вошла в систему ООН — и другие.

По решению Генерального секретаря ООН, МОМ выполняет роль координатора и секретаря Миграционной сети. Миграционная сеть призвана помогать государствам — членам ООН выполнять цели, которые страны будут считать наиболее важными для себя.

Каждые два года запланировано проведение региональных саммитов, а каждые четыре — глобальных, на которых страны будут предоставлять обзор того, какие цели Договора оказались исполнены. В 2020 году будет представлен первый региональный обзор, в 2022 году пройдет первый международный форум по обсуждению выполнения целей Договора. Помогать странам в этой работе как раз и будет Миграционная сеть ООН. Каждая из входящих туда структур ООН будет рассматривать цели с точки зрения своей повестки: ЮНИСЕФ — заниматься правами детей мигрантов, МОТ — трудовыми обязательствами и так далее. Задача МОМ будет заключаться в общей координации этих процессов.

— Как вы полагаете, смогут ли страны-участницы Договора достичь все 23 цели?

— Если ознакомиться с целями Договора, то станет ясно, что они в той или иной мере уже представлены в национальных законодательствах. Поэтому каждое государство будет само выбирать наиболее приоритетные цели для  имплементации — исходя из своих национальных интересов.

— Для чего странам выполнять нормы Договора, если он не имеет юридической силы? Только для формирования позитивного имиджа на мировой арене?

— Не думаю, что в данном случае так важно, имеет документ юридическую силу или нет. У нас есть много конвенций, которые имеют юридическую силу, но не всегда исполняются отдельными государствами.

Договор по беженцам разрабатывается агентством ООН и станет приложением к Конвенции 1951 года. Миграция — вопрос особого рода: мы говорим о том, что люди должны перемещаться по собственному желанию, а не вынужденно, поэтому его разработка и имплементация важны непосредственно для самих государств. ООН намеренно дистанцировалась от процесса переговоров, чтобы страны сами пришли к единому мнению. Именно поэтому ведущая роль в процессе принятия этого Договора отводилась государствам-членам ООН.

Есть индустриальные страны, где необходима иностранная рабочая сила. В одном из последних отчетов МВФ говорилось, что многие индустриально развитые государства уже сейчас должны думать о том, кем они станут заполнять рабочие места, которые будут созданы у них в ближайшие годы. И одним из предложений стало содействие миграции и привлечение рабочих из третьих стран. Если государства будут закрывать границы, то настанет время, когда в их странах некому будет работать. Глобальный договор по миграции затрагивает именно такие вопросы, поэтому его имплементация важна для всех. То есть сейчас мы получили общий документ, на основании которого страны могут договариваться и сообща решать проблемы миграции.

— Что поменяется в жизни мигрантов после 11 декабря?

— Понятно, что принципиальные изменения в жизни мигрантов не произойдут моментально. Но так как авторами документа являются сами страны, то улучшение ситуации с мигрантами отвечает их же интересам в соответствии с прописанными целями: доступу к рабочим местам, защите их прав и так далее.

Отмечу, что я сам — сторонник вовлечения мигрантов в процесс имплементации Договора, а наша организация также будет продвигать эту идею.

Палаточный лагерь беженцев и мигрантов в Германии. Фото с сайта Europeanaffairs.it

Моральная и материальная ответственность

«Фергана» поинтересовалась у экспертов, нужен ли вообще России Глобальный договор по миграции и как участие в нем скажется на жизни мигрантов.

Ведущий научный сотрудник лаборатории Анализа и прогнозирования миграции Института народно-хозяйственного прогнозирования РАН Дмитрий Полетаев считает, что такие документы, несомненно, важны.

— Документы ООН или МОТ не имеют юридической силы, но они существуют как стандарты поведения, как правила игры. Да, не все их выполняют, но есть стандарты, и им надо следовать.

Проблема в том, что любые рекомендации, касающиеся миграции, воспринимаются по-разному — в зависимости, например, от того, страна ли это приема мигрантов или, наоборот, исхода. Страны, «отдающие» мигрантов, охотно подписывают подобные документы, как это было, скажем, с Конвенцией о защите прав трудящихся-мигрантов и их семей. А вот страны принимающие подчас решаются на это с большой неохотой. Потому что даже если такие документы не имеют юридической силы, они все-таки накладывают на подписантов моральные обязательства, которые влекут за собой и обязательства материальные. Ни Германии, ни России, ни США не удастся исполнить все цели Договора хотя бы потому, что это дорого. Вот вам пример. США отсоединяются от Киотского протокола по выбросам именно потому, что они много производят. А те страны, которые производят мало, — присоединяются к Киотскому протоколу легко и охотно.

Те страны, которые подписали какую-то конвенцию или присоединились к какому-то договору, не обязательно должны сразу изменить свое законодательство. Однако они признают, что разделяют изложенные взгляды и принципы и согласны не только менять свои законодательные акты, но и соответствующим образом взаимодействовать с другими странами.

Тем не менее, такие вещи важны в целом, потому что мы живем в мире, где все больше зависим друг от друга. Климат, например, меняется вне зависимости от границ, а мигранты бегут в том числе и от засухи. И никого не остановят никакие границы. В этом смысле мы все в одной лодке, поэтому очень важно прописывать какие-то принципы. Однако это может не иметь юридической силы именно из-за разницы позиций.

Влиять на исполнение таких договоров будет мониторинг, который покажет, как та или иная страна, подписавшая документ, исполняет определенные в нем цели. Это исполнение также будет зависеть от интересов страны.

* * *

Заведующий сектором изучения миграционных и интеграционных процессов Института социологии РАН Владимир Мукомель полагает, что документ призван реализовывать гуманитарные цели. К этим целям нужно двигаться как принимающим мигрантов странам, так и посылающим их.

— Это должен быть консенсусный документ. Но для этого нужно устранить противоречия между посылающими и принимающими государствами. Именно поэтому он не будет иметь юридически обязывающей силы. Эта ситуация напоминает ту, что сложилась почти два десятилетия назад, когда была принята Конвенция ООН о трудящихся мигрантах. Эту Конвенцию в основном готовили посылающие страны, и ни одна принимающая страна не ратифицировала ее в силу того, что там был определенный перекос. В нынешнем Договоре обозначены цели и все согласны, что нужно двигаться в этом направлении, но не все хотят. А США, например, из него вообще вышли.

В этом документе есть как минимум пять целей, которые априори почти нереализуемы в России. Это 13-я цель — «мы обязуемся принимать меры к тому, чтобы любое решение о помещении в центры временного содержания в контексте международной миграции соответствовало правовым процедурам, не было произвольным, опиралось на закон, принципы необходимости и соразмерности нарушению». Разве соответствует она наличию в стране ЦВСИГ?! Также сюда можно отнести 15-ю цель (охват мигрантов базовыми услугами), 16-ю (создание для мигрантов и обществ благоприятных условий, обеспечивающих полную социальную интеграцию и сплоченность), 17-ю (искоренение всех форм дискриминации и поощрение основанных на фактических данных общественных обсуждений в целях формирования общественного мнения о миграции). Будем реалистами и признаем, что сегодня наше государство не готово к их исполнению. И это важно, потому что хотя Договор не имеет юридической силы, страны берут на себя обязательства отчитываться о выполнении этих целей.

Если мы возьмем на себя обязательство отчитываться, это будет очень хорошо. Есть, например, рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств. Мы должны отчитываться о ее исполнении, предоставлять доклад и в нем отмечать, какая работа проделана. Здесь уже МИД будет давить на ведомства и другие органы, поэтому в целом это полезно.

Хорошо, что цели Договора достаточно детализированы, поэтому государство и органы местного самоуправления — а в нашем случае и региональные власти — смогут понимать, в какую сторону нам нужно двигаться и что именно делать. Обозначено направление, и в этом плане работа по подготовке Договора не прошла напрасно.